Функции государственного управления

Понятие и функции государственного управления и муниципального управления

В России создана многоступенчатая система политического управления. Данная ее особенность прослеживается в самых разных аспектах. Так, органы власти в РФ делятся на государственные и муниципальные. В ряде случаев они рассматриваются в едином контексте. Но, по Конституции, государственная и муниципальная власть в России должны функционировать независимо. Каковы критерии их разграничения?

Соотнесение государственного и муниципального управления

Прежде чем исследовать функции государственного и муниципального управления, рассмотрим то, каким образом соотносятся два рассматриваемых понятия. С чем связана в принципе необходимость их разграничения?

Есть мнение, что государственное и муниципальное управление следует рассматривать в разных контекстах в силу того, что в Конституции РФ закреплены положения, по которым и то и другое должны быть разделены. То есть, исходя из логики основного закона России, государственное и муниципальное управление — две самостоятельные системы реализации политической власти. Но каковы фактические критерии их разграничения?

Таковым может быть прежде всего механизм формирования властных органов. Если говорить о муниципальных органах управления — тех, что функционируют в городах и районах РФ, то соответствующие должности в них занимают люди, определяемые исходя из волеизъявления граждан соответствующих населенных пунктов. Мэр города или председатель горсовета не может быть назначен президентом РФ. В свою очередь, государственные органы власти вполне могут формироваться при непосредственном участии федеральных структур. Так, долгое время главы российских регионов назначались президентом РФ.

Функции государственного управления организацией

Другой критерий, предопределяющий разграничение таких понятий, как муниципальное и государственное управление — задачи и функции соответствующих структур власти. В первом случае речь идет об эффективном управлении локальными экономическими и политическими процессами. Работа муниципальных органов власти в конкретном городе не предполагает непосредственного влияния на соответствующие активности в других населенных пунктах, даже соседствующих.

Функции государственного управления

В свою очередь, функции государства и государственного управления гораздо шире. Они предполагают решение задач национального масштаба, в ряде случаев выходящих и на международный уровень. Решения, принимаемые на уровне государственного управления, как правило, влияют на все локальные административно-политические единицы. Можно отметить, что в системе организации власти в РФ функции государства и государственного управления распределены на 2 уровня — федеральный и региональный. Часть полномочий политического центра отдается, таким образом, в субъекты РФ. Основной мотив здесь — лучшая приспособленность региональных властей к решению задач на конкретных территориях, знание ими локальных факторов, влияющих на успешность достижения поставленных целей.

Некоторые функции государственного и муниципального управления могут совпадать. Прежде всего – в обоих случаях – перед властями ставится ключевая социальная задача, заключающаяся в обеспечении стабильного развития государства, высокого уровня жизни граждан, осуществлении хозяйственной модернизации. Общие функции государственного и муниципального управления — это эффективный сбор налогов, а также грамотное распределение бюджетных средств.

Таким образом, два описываемых механизма реализации политической власти могут рассматриваться как в единых контекстах, так и при условии раздельного распределения функций.

Подчинено ли муниципальное управление государственному?

Данный вопрос вызывает дискуссии в среде юристов и экспертов. С одной стороны, понятие и функции государственного управления, исходя из положений Конституции РФ, следует рассматривать отдельно от соответствующих характеристик муниципальных механизмов. Любой закон, который бы обязывал, условно говоря, мэра города подчиняться непосредственно президенту РФ, мог бы рассматриваться как противоречащий Конституции России.

Вместе с тем функции государственного управления в части бюджетной политики, реализации федеральных программ часто предполагают как раз таки подотчетность муниципалитетов госструктурам. Если на уровень локального бюджета были переведены некие денежные средства из государственных резервов, то они должны быть израсходованы целевым образом. Аналогично федеральные программы должны эффективно реализовываться на муниципальном уровне.

Таким образом, понятие и функции государственного управления в РФ могут, с одной стороны, не предполагать никакой подчиненной роли муниципалитетов, с другой — на практике коммуникации между органами власти на различном уровне могут характеризоваться подотчетностью локальных структур федеральным (либо региональным, которые также входят в систему государственной власти). В свою очередь, органы власти субъектов РФ — министерства, территориальные представительства агентств и служб полностью подотчетны политическому центру. Вместе с тем регионы могут характеризоваться большей, чем муниципалитеты, бюджетной самостоятельностью относительно федеральных финансовых ресурсов.

Выраженная субординация при соотнесении полномочий государственных и муниципальных структур власти наблюдается в сфере правового регулирования. Локальные законы должны полностью соответствовать тем, что принимаются политическим центром. Городской парламент не может выпустить акт, который бы противоречил положениям региональных либо федеральных источников.

Структура государственного и муниципального управления

Для начала рассмотрим основные элементы структуры, что формируют институт государственного и муниципального управления в России. Таковыми можно считать: субъект, объект, а также содержание. Какова специфика первого элемента?

Субъектом государственного (муниципального) управления принято считать некий орган власти: мэрию, городской совет, парламент, региональную либо федеральную структуру власти. Они могут действовать в пределах своих полномочий, которые закреплены в различных источниках права.

Отдельные функции государственного управления

Объектами государственного либо муниципального управления можно считать социальные отношения между гражданами, организациями и органами власти — федеральными, региональными, муниципальными. Соответствующие правоотношения регулируются посредством издания законов и норм, также распределенных по трем указанным уровням. Данные источники права должны носить публичный характер.

Функции государственного управления либо соответствующие характеристики муниципальных политических механизмов должны определяться самими гражданами в ходе демократических процедур, либо компетентными субъектами, которым люди делегируют право осуществлять необходимые активности.

Содержание управления на уровне государства и муниципалитетов

Рассмотрим специфику содержания рассматриваемых разновидностей политических механизмов. На что стоит обратить внимание в первую очередь?

Содержание соответствующих активностей во многом определяют отдельные функции государственного управления. Такие как, например, контроль над исполнением бюджета. В этом случае содержание государственного управления будет включать процедуры формирования целей и решения задач, связанных с оптимизацией сбора налогов или повышения эффективности распределения финансовых ресурсов.

Содержание политических механизмов, о которых идет речь, может включать процедуры формирования государственных или муниципальных органов власти. Как правило, речь в данном случае идет о неких демократических механизмах, предполагающих участие граждан. Рассмотрим их сущность подробнее.

Демократические механизмы в государственном и муниципальном управлении

Итак, функции государственного управления РФ могут быть выполнены только при условии легитимного формирования соответствующих органов власти. В Конституции России и иных ключевых правовых актах ведущая роль в данных активностях отведена гражданам. Именно их волеизъявление — определяющий фактор в формировании государственных и муниципальных органов власти, в назначении на соответствующие должности определенных лиц.

Функции государства и государственного управления

Что касается локальных политических структур, то демократические процедуры, что предусмотрены российским законодательством, в данном случае могут быть реализованы посредством двух основных механизмов. Во-первых, это прямые выборы исполнительных органов муниципальной власти. Таковым чаще всего является администрация города или мэрия. В рамках прямого механизма граждане сами решают, кто будет мэром. Во-вторых, это назначение главы администрации города парламентскими структурами соответствующего населенного пункта. В свою очередь, депутаты локального законодательного собрания в этом случае должны избираться гражданами. В-третьих, обе ветви власти в городе — исполнительная и законодательная, могут формироваться при непосредственном участии граждан.

Выбор конкретного механизма зависит от особенностей культуры политического участия в том или ином населенном пункте, от специфики распределения полномочий между мэрией и парламентом в конкретном городе.

Функции государственного управления, как мы отметили в начале статьи, как правило, гораздо шире, чем в случае с соответствующими характеристиками муниципальных политических механизмов. Поэтому предполагается весьма активное участие граждан в формировании ветвей власти на уровне региона или политического центра. В первом случае жители конкретного субъекта РФ могут выбирать как главу региона, так и депутатов парламента. Если речь идет о политическом центре — граждане выбирают президента, возглавляющего исполнительную ветвь власти, а также формируют состав одной из палат Федерального Собрания — Госдумы.

Законодательные и исполнительные органы на различных уровнях

Мы изучили то, как формируются органы государственной и муниципальной власти в России. Мы выявили, что в обоих случаях речь идет о создании как законодательных, так и исполнительных структур. Но будут ли различаться функции между таковыми, если сопоставлять соответствующие политические институты на разных уровнях власти? Насколько схожи функции исполнительных органов государственного управления с таковыми, что характеризуют муниципальные структуры?

Функции государственного управления

Если речь идет о федеральных и региональных структурах, то главная их задача — обеспечивать эффективное применение положений источников права, принятых на законодательном уровне политическим центром и парламентами субъектов РФ соответственно. В свою очередь, муниципальные органы исполнительной власти должны внедрять в практику законы, утвержденные местными законодательными структурами — например, городскими советами. Таким образом, сферы и функции государственного управления и муниципального в части соотнесения законодательных и исполнительных органов в целом очень схожи. Основное различие между ними — в уровнях источников права. Муниципальные исполнительные органы обеспечивают реализацию только локальных законов и норм. Региональные и федеральные — тех источников права, что приняты парламентами субъекта РФ и политического центра соответственно. Основной критерий, которому должны соответствовать законы первого типа — отсутствие противоречий с положениями источников права второго и третьего типа.

Подотчетны ли законодательные структуры муниципалитетов таковым, что функционируют на уровне субъекта или политического центра? Можно отметить, что локальные парламенты в РФ могут работать практически полностью автономно. Самый главный критерий, которому должны соответствовать их активности, мы определили выше — издаваемые муниципальными парламентами законы не должны противоречить государственным, что принимаются на уровне регионов или политического центра.

То же можно сказать и об исполнительной власти в муниципалитетах. Прямой подотчетности мэры городов перед региональными и федеральными структурами не имеют. Вместе с тем на практике участие муниципалитетов в федеральных и региональных программах может предполагать формирование дополнительных механизмов ответственности местных органов исполнительной власти перед государственными.

Какова специфика судебных органов власти на муниципальном, региональном и федеральном уровне? Можно отметить, что соответствующая ветвь политического управления в РФ характеризуется гораздо более строгой субординацией, чем при сопоставлении законодательных и исполнительных структур (в большей степени, конечно, здесь прослеживается схожесть со спецификой коммуникации институтов второго типа). Решения судов первой инстанции, локализованных в конкретных муниципалитетах, могут пересматриваться на уровне региональных структур, а после — федеральных.

Специфика местного самоуправления

Изучив то, что представляют собой структура и функции государственного управления, мы можем рассмотреть специфику политических механизмов, реализуемых конкретно на муниципальном уровне.

Понятие и функции государственного управления

Так, для начала исследуем трактовки соответствующего понятия, что распространены в среде российских исследователей. Понятия «местное самоуправление» и «муниципальное управление» можно считать синонимами. Для определения соответствующих терминов мы можем обратиться к положениям Европейской хартии о местном самоуправлении. Так, рассматриваемое понятие можно трактовать как право, а также реальную способность локальных органов регламентировать значительный объем государственных дел и управлять ими, функционируя в рамках закона, при готовности брать ответственность и действиях в местных интересах.

Муниципальное управление, как мы отметили выше, в Конституции РФ отделено от государственного. Фактически же его самостоятельность прослеживается не во всех сферах, но во многих аспектах.

Основные критерии местного самоуправления, которые выделяют российские исследователи:

  • автономность административного контроля муниципального органа власти над локальной территорией;
  • отсутствие строгой подотчетности муниципального органа власти государственному;
  • участие граждан города или района в локальных политических процессах, гарантии предоставления социальной защиты жителям муниципалитета со стороны местных органов власти.

Соотнесение государственной и муниципальной службы

Следующий аспект, в котором полезно будет рассмотреть функции системы государственного управления, а также муниципальных политических механизмов — специфика соответствующих видов гражданской службы. Дело в том, что не все должности в структурах власти на том или ином уровне выборные. Значительный процент сотрудников соответствующих учреждений — назначаются на свою должность в рамках служебных контрактов.

Насколько велика разница между государственной и муниципальной службой? В принципе, закономерность здесь схожа с таковой, что характеризует соотнесение исполнительных и законодательных ветвей власти на разных уровнях. Госслужащие — как на государственных должностях, так и на муниципальных, в принципе, могут заниматься одной и той же работой. Их позиции могут звучать совершенно одинаково. Это неудивительно, поскольку ключевые функции органов государственного управления и муниципальных политических механизмов, в принципе, совпадают.

Функции государственного и муниципального управления

Касательно российских служащих — к ним предъявляются практически одинаковые требования в части профессиональной компетентности при поступлении на службу и заключении соответствующего контракта вне зависимости от уровня функционирования того или иного органа власти. В свою очередь, практическое содержание деятельности служащих на государственных и муниципальных должностях может различаться в силу разности правовой базы, составляющей основу работы специалистов на соответствующих должностях. Предполагается, что госслужащие будут опираться в своей деятельности главным образом на федеральные и региональные законы. Сотрудники на соответствующих должностях в органах муниципальной власти будут задействовать чаще всего локальные источники права, утверждаемые парламентами городов и районов.

Госслужащие в своей деятельности, как правило, подотчетны вышестоящим структурам власти. Например, человек, работающий в Министерстве финансов Республики Башкортостан, должен будет согласовывать свои активности с Минфином РФ. В свою очередь, гражданин, занимающий должность муниципального служащего в Комитете по финансам, налоговой и кредитной политике Барнаула, будет обязан подчиняться распоряжения Минфина РФ только в случае, если это прямо предписывается тем или иным источником права.

Таким образом, основные функции государственного управления находят отражение также и на уровне муниципальных политических процессов. Однако, непосредственное содержание активностей на разных уровнях может быть несхожим в силу различающейся правовой базы, которая лежит в основе деятельности служащих и выборных лиц.

Государственное управление на предприятии

В России значительный процент предприятий находится во владении государства. Какова специфика организации менеджмента в таких фирмах? Функции государственного управления организацией, осуществляющей те или иные коммерческие активности, конечно же, будут значительно отличаться от таковых, что характерны для политических процессов. В некоторых аспектах между ними можно находить корреляцию — например, если речь идет о решении социальных задач, связанных с трудоустройством граждан или экономическим развитием региона. Но функции управления предприятием, осуществляемого государством, будут характеризоваться, прежде всего, решением хозяйственных задач. Таких как повышение рентабельности производства, поиск новых партнеров, поставщиков, освоение перспективных рынков сбыта и т. д. В этом смысле государственные предприятия могут задействовать схемы менеджмента, свойственные для частных структур.

Функции органов государственного управления

На госпредприятиях в общем случае не предполагается формирования должностей, на которые назначаются люди в рамках служебных контрактов. Как правило, сотрудники соответствующего типа компаний заключают трудовые договоры с работодателем. В некоторых сегментах экономической деятельности подходы государственных и частных предприятий и вовсе трудно различимы — например, в банковской сфере. То же самое, вероятно, можно сказать о нефтегазовом секторе. Вместе с тем в ряде случаев функции и методы государственного управления все же могут внедряться практику менеджмента на госпредприятиях. Например, это может касаться выстраивания отношений между управляющими структурами фирмы по вертикали — так как это происходит, например, в случае взаимодействия федеральных и региональных органов власти.

Цели, основные задачи, функции и виды государственного управления

Цели гос-го управления раскрывают его главные сущностные характеристики с точки зрения конечного результата управленческого воздействия на общество. В зависимости от качества этого конечного результата определяются и цели управления. Основополагающая цель гос-го управления — обеспечение оптимальной организации и структурирования, создание квалифицированного персонала управления, осуществление руководства, координации и регулирования процессов, протекающих в отношениях субъекта и объекта управления.

Существует ряд критериев классификации подобных целей, однако главным из них является, на наш взгляд, общее и специфическое содержание управленческой деятельности.

Соответственно выделяются следующие цели гос-го управления:

– социально-экономические цели, т.е. упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичных интересов; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;

– политические цели, т.е. вовлечение в управление всех политических сил в стране, поддержание процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;

– обеспечительные цели, т.е. обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и безопасности, необходимого уровня благосостояния;

– организационно-правовые цели, т.е. формирование правовой системы, способствующей реализации основных функций государства и решения его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований.

С учетом намеченных целей определяются основные задачи государственного управления:

1. Создание, поддержание и обеспечение благосостояния граждан, их прав и свобод, удовлетворение социальных потребностей и интересов.

2. Обеспечение общественного порядка и безопасности.

3. Гос-е регулирование процессов, происходящих в области социальной, экономической и культурной жизни, и гос-я поддержка некоторых предприятий и организаций.

4. Создание и обеспечение эффективной работы механизма налогообложения.

5. Создание кадрового потенциала управления (государственной службы).

Видами гос-го управления являются:

1) внутреннее гос-е управление, осуществляемое ИОГВ в целях организации самой системы этих органов и обеспечения правовых режимов их работы, т. е. для проведения позитивной управленческой деятельности для решения гос-х задач и исполнения н/п/а (осуществление действий по организации деятельности самих ИОГВ, совершенствованию института гос-й службы, разработка и принятие н/п/а);

2) внешнее гос-е управление, осуществляемое ОИВ в целях реализации «внешних» (в том числе иногда принуждающих) полномочий, т. е. полномочий, адресованных субъектам права (физ и юр лицам), не входящим в структуру гос-й администрации (например, осуществление деятельности по регистрации и лицензированию);

3) внутриорганизационное гос-е управление, осуществляемое в целях реализации исполнительно-распорядительных функций органами законодательной (представительной) власти, судами, прокуратурой и иными гос-и органами, традиционно не относящимися к ИОГВ.

Государственное управление урегулировано публичным (административным) правом, при этом отдельные государственно-управленческие вопросы подлежат частноправовой (гражданско-правовой) регламентации. Поэтому следует различать суверенное гос-е управление и управление, осуществляемое в частноправовых формах. Эти виды управления характеризуются различными правовыми формами.

Суверенное управление – это управление «принуждающее» (правоохранительное, атакующее, «нападающее», ограничивающее права субъектов права), т. е. применяющее меры административного принуждения. В данном случае контрольно-надзорные органы и должностные лица применяют меры обеспечительного, предупредительного, пресекательного, наказательного и восстановительного характера. Здесь возможно временное ограничение реализации прав и свобод граждан, права распоряжения объектами собственности физических и юридических лиц.

Управление, осуществляемое в частноправовых формах, имеет место в тех случаях, когда само гос-во не выступает в роли суверенного участника правоотношений. Поэтому оно предполагает равноправие гос-ва как участника частноправовых отношений, т. е. участвует в общей конкурентной экономической жизни, получает финансовые доходы, увеличивает свое состояние или продает его, совершая при этом соответствующие действия. Деятельность, осуществляемая в частноправовых формах, направлена на достижение государственно-управленческих целей и решение государственно-правовых задач путем участия в экономической жизни.

Частная область гос-го управления охватывает материальные (экономические) потребности управления, т. е. когда государство выступает в качестве частного предпринимателя и заключает различные договоры.

Управление, в процессе осуществления которого используются частноправовые средства и механизмы, может также осуществляться как хозяйственная деятельность органов публичной власти по обеспечению «нормального» существования общества (например, государственное обеспечение электроэнергией, газом, водой, теплом; организация самими городами, поселками и другими административно-территориальными единицами уборки мусора, очистки сточных вод, ликвидации вредных веществ и т. д.). Такое управление, которое можно назвать созидающим, положительным, является необходимым атрибутом современного социального государства.

Управление с точки зрения его организации в принципе одинаково во всех сферах, однако следует различать общее управление и особенное (специальное) управление. Общее управление предназначено для любого вида управленческой деятельности и реализуется одинаковыми механизмами, формами и методами независимо от отраслей и сфер управленческой деятельности. Особенное управление распространяется на конкретные сферы и области — финансы, строительство, сельское хозяйство, горное дело, внутренние и иностранные дела и т. д.

Функция управления — это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и проч.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, издание правовых актов управления, подчиняющее воздействие). Наряду с функциями государственного управления выделяются функции органов государственного управления (т. е. их управляющее воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (т. е. органов представительной и судебной властей).

В самом общем виде функции государства и его органов — это основные направления деятельности государства, обеспечивающие его социальное благосостояние, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление государством и обществом. Основные функции государственного управления — это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.

К основным функциям гос-го управления можно отнести следующие:

1. Информационное обеспечение деятельности гос-х органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления гос-й (управленческой) деятельности.

2. Прогнозирование и моделирование развития системы гос-го управления, гос-х органов, стандартов гос-го управления.

В рамках данных функций гос-го управления ОИВ может осуществляться функция мониторинга.

3. Планирование — определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе гос-го управления, и в частности реализации гос-х функций Кроме того, это разработка целей, задач и направлений развития и реформы гос-й деятельности и гос-го управления.

ИОГВ осуществляют несколько видов функции планирования, например функцию бюджетного планирования.

4. Организация — формирование системы государственного управления на основе установленных принципов и подходов, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственном управлении.

5. Распорядительство, т. е. оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий гос-х органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной гос-й деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т. д.). Распорядительство в узком смысле — это дача текущих указаний руководящими гос-ми служащими (должностными лицами).

6. Руководство — установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий гос-х органов (гос-х служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее руководство — это определение содержания гос-й деятельности (например, управленческой).

7. Координация — согласование деятельности различных гос-х органов для достижения общих целей и задач гос-го управления.

8. Контроль — установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования гос-х органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе гос-о управления.

Видами государственного контроля являются, например, экологический контроль, земельный контроль, государственный строительный контроль и т.д.

9. Регулирование — использование методов и способов управления в процессе организации системы гос-го управления и ее функционирования. Регулирование — это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан.

10. Учет — фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов гос-го управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий гос-х органов, гос-х управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для гос-го управления в целом; это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование гос-го управления.

Система понятий организации государственного управления (государственная должность, государственный орган, должность государственной службы, государственная служба, государственное учреждение, предприятие, организация, компетенция, полномочия, должностные обязанности, управленческая деятельность, служебная деятельность).

Государственная должность — базовая структурная единица гос-й администрации, включающая часть компетенции гос-го органа; в соответствии с законодательством не все лица, занимающие гос-е должности, осуществляют деятельность, которую можно отнести к гос-й службе, т. е. не все гос-е должности являются гос-ми должностями гос-й службы.

Государственный орган — учрежденное в структуре аппарата гос-ва в установленном порядке образование, характеризующееся определенными задачами, функциями, структурными особенностями и специальной компетенцией; это отдельная и относительно самостоятельная организационная структура гос-й власти, сформированная гос-м для реализации гос-х функций и задач и наделяемая его специальной компетенцией.

Должность государственной службы – должность в федеральных органах гос-й власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных гос-х органах, образуемых в соответствии с КРФ, с установленными: кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного гос-го органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей (ФЗ РФ от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ “Об основах государственной службы РФ”).

Государственная служба – это профессиональная служебная деятельность, состоящая в обеспечении исполнения гос-ми служащими федеральных гос-х органов и гос-х органов субъектов РФ полномочий РФ и ее субъектов, гос-х органов и лиц, замещающих гос-е должности, как РФ, так и ее субъектов.

Государственное учреждение – гос-я организация, созданная для управления какой-либо сферой или объектом, обслуживания населения, обеспечения деятельности государственных органов, рассмотрения заявлений, жалоб и иных обращений граждан. Г. у. характеризуется наличием штатного персонала сотрудников, являющихся государственными служащими; внутренней структурой и субординацией; сметой расходов, включаемой в соответствующий бюджет, дисциплиной и правилами внутреннего распорядка; наличием прав юридического лица; вхождением в соответствующую отраслевую систему с подчинением ее вышестоящему звену. Разнообразие задач предполагает и существование различных Г. у.

Во-первых, это могут быть Г. у., непосредственно осуществляющие те или иные оперативные культурные, социальные и иные функции, например: государственные поликлиники, больницы, школы, университеты, библиотеки, дома культуры, театры, дома для престарелых и др. Во-вторых, в широком смысле слова Г. у. являются органы исполнительной и судебной власти, осуществляющие соответственно управление и разрешение дел по своей сфере ведения, в том числе по обращениям граждан – любые министерства, комитеты, департаменты, суды, прокуратуры и т. д. В-третьих, к Г. у. можно отнести штатные аппараты, обслуживающие органы законодательной (представительной) власти РФ и субъектов РФ и обеспечивающие их функционирование, документооборот, рассмотрение обращений граждан и организаций.

Предприятие — организованный коллектив людей, главнейшая задача которого — осуществление непосредственного процесса производства, предпринимательская деятельность в целях удовлетворения общественных потребностей в товарах, работах и услугах предприятия и извлечения прибыли.

Организация – в широком смысле – социально-экономическая система, созданная для достижения коммерческих или некоммерческих целей. Организация – в узком смысле – объединение людей, совместно реализующих программу или цель и действующих на основе определенных правил и процедур.

Компетенция гос-го органа — принадлежащие гос-му органу круг ведения и пределы его действия по осуществлению гос-х функций и решению гос-х задач; это круг вопросов, предусмотренных нормативным правовым актом, которые правомочен разрешать гос-й орган; в компетенцию включаются полномочия гос-го органа, его ответственность, правовые средства, формы и методы реализации прав и исполнения обязанностей.

Полномочия — принадлежащие гос-му органу и гос-му служащему права и возможности действовать в различных ситуациях, функции и задачи, направленные на выполнение компетенции гос-х органов.

Должностные обязанности — обязанности, предусмотренные конкретной гос-й должностью, установленные в нормативном акте, в соответствующем положении о гос-м органе, его структурном подразделении и в должностных инструкциях.

Управленческая деятельность — это форма реализации органами государственной власти и местного самоуправления целей и функций государственного управления; это особый вид труда людей, который требует соответствующей профессиональной подготовки, с тем чтобы обеспечить качественное выполнение служащими своих полномочий, подготовку и принятие правильных и законных управленческих решений.

Служебная деятельность — это работа государственных и муниципальных служащих, являющаяся постоянным видом деятельности, оплачиваемая из государственного (или муниципального) бюджета и состоящая в исполнении полномочий государственных органов или органов местного самоуправления.

Основные функции государственного управления

Функции государственного управления – это конкретный вид воздействия государства в целом на процессы, происходящие в обществе. Функции определяются целями государства и особенностями управляемого объекта, они обеспечивают оптимальное функционирование всех сфер жизни государства и общества.

Что понимается под государственным управлением

Государственное управление – это воздействие государства на общественную жизнедеятельность с целью ее организации, сохранения, изменения.

Государственное управление осуществляет государственный аппарат, который действует от имени народа. Управление осуществляется в законодательной, исполнительной деятельности, правосудии и распространяется на общество как управляемую целостность. Именно от государственного управления зависит развитие страны в социальном и экономическом аспектах. Важную роль играет системность: она помогает достигать целей, осуществлять качественное управление, продуктивно взаимодействовать субъектам и объектам.

Осторожно! Если преподаватель обнаружит плагиат в работе, не избежать крупных проблем (вплоть до отчисления). Если нет возможности написать самому, закажите тут.

Государственное управление имеет следующие цели:

  • социально-экономические (управление упорядочивает жизнь общества, действует в соответствии с интересами граждан, имеет целью достижение экономического благосостояния, построение и поддержание необходимых экономических отношений);
  • политические (управление политическими силами, осуществление деятельности, которая совершенствует структуры государства и общества);
  • обеспечительные (обеспечение прав и свобод граждан, соблюдения законов, порядка и безопасности в обществе, уровня благополучия);
  • организационно-правовые (формирование такой правовой системы, которая помогает государству достигать целей и решать поставленные задачи).

Признаки государственного управления:

  • управление осуществляется при помощи государственной власти: правительства, органов местного самоуправления;
  • управление распространяется на всё общество;
  • управление представляет собой сложную систему: каждый из множества ее элементов преобразует и организует общественную жизнь.

Под понятием государственного управления в широком смысле подразумевается в целом регулирующая деятельность государства. Под государством здесь понимаются представительные и исполнительные органы власти, суды, прокуратуры и т. д. Субъекты в данном случае организуют и воздействуют на социальные отношения.

В узком смысле под государственным управлением понимается деятельность исполнительных органов государственной власти на уровне РФ и ее субъектов. Это деятельность президента, правительства, органов исполнительной власти РФ и ее субъектов, местных администраций. Государственное управление осуществляется с помощью соответствующей формы исполнительно-распорядительной и контрольно-надзорной деятельности.

Какие функции на него возложены

Под функциями государственного управления принято понимать виды властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий государства на общественные процессы.

Функции государственного управления

  • анализ – необходимое условие для принятия управленческих решений, нацеленных на достижение результата. Анализ строится на использовании научных знаний, достоверных данных, учета реальных условий развития общества;
  • информационное обеспечение деятельности государственных органов: сбор, обработка, получение, анализ информации, которая нужна для осуществления управленческой деятельности;
  • прогнозирование и разработка моделей развития управленческой системы. Представление возможных состояний и изменений объекта в процессе реализации управления помогает определить результаты воздействия на общество, социальные процессы, а также эффективность работы государственных органов;
  • планирование – определение целей, задач, направлений, ресурсов, сроков, исполнителей, форм, методов исполнения, темпов, показателей развития и результативности процессов в системе управления, контроля деятельности субъекта;
  • целеполагание – процесс обоснования целей государства и субъектов государственного управления;
  • организация – формирование системы управления на основе определенных принципов, упорядочивание, приведение в систему органов государства, штата, персонала. Цель организации – надлежащее функционирование органов государственного управления;
  • распорядительство – своевременное регулирование управленческих отношений, обеспечение оптимальной государственной деятельности за счет принятия необходимых административных актов;
  • руководство – установление и принятие правил и нормативов для действий управленческих органов;
  • координация – согласование действий органов государства для достижения общих целей, надлежащего функционирования. Координационными органами могут быть государственные комитеты, федеральные министерства и другие органы исполнительной власти;
  • контроль – наблюдение за качеством деятельности управленческих органов, соответствием системы управления принятым стандартам, выявление ошибок. Контроль должен предаваться гласности, быть последовательным, обоснованным, законным и своевременным;
  • регулирование – применение определенных методов для организации системы государственного управления, установление общих требований для объектов и субъектов управления в целях обеспечения порядка, равенства в экономических отношениях, соблюдения прав и свобод;
  • учет – фиксирование информации о материальных ресурсах государственного управления, реализации управленческих отношений и решений.

Виды функций государственного управления

По субъекту, масштабу, средствам и характеру воздействия на объект функции делятся на:

  • социально-организационные (направлены на все сферы общественных процессов, именно в них заключен смысл управленческой деятельности государства);
  • внутриорганизационные (направлены на организацию и регулирование деятельности всех структур государственного аппарата).

По содержанию и глубине действия на общественные отношения функции делятся на следующие разновидности:

  • общие (присутствуют в любом управленческом взаимодействии и отражают сущностные моменты. К ним относятся, к примеру, организация, планирование, прогнозирование, регулирование, контроль и др.);
  • специфические (проявляются в специальных областях, где необходимо действовать именно от имени государства: правоприменение, проведение выборов, перепись населения, лицензирование деятельности, регулирование особых правовых режимов, финансирование, налогообложение, регулирование труда и деятельности предприятий, кредитование и др.).

Сколько объективно существует

Перечень функций органов государственного управления официально не прописан ни в Конституции РФ, ни в законах, регламентирующих деятельность органов государственного управления. Однако большинство научных работ выделяют 12 основных функций, прописанных выше.

Общая характеристика функций госуправления

В сущности функции государственного управления обеспечивают социальное благосостояние общества, гарантию социальных прав и свобод граждан, эффективное управление государством и обществом. Каждая функция предопределена целями государства и спецификой объекта управления.

Государственное управление: основные цели и функции Текст научной статьи по специальности «Право»

Раскрывается понимание управления , как в узком, так и широком смысле. Исходя из понимания управления , определяется государственное управление ; определяются цели и функции государственного управления ; сопоставляются функции государства и управления .

Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Миронов А. Л.

К вопросу об оптимизации терминологии теории государственного управления и административного права в контексте понимания эффективного, надлежащего, разумного публичного управления

Исполнение государственных функций как элемент системы государственного регулирования предпринимательской деятельности

PUBLIC ADMINISTRATION: MAIN OBJECTIVES AND FUNCTIONS

The The understanding of management , as in narrow, and wide sense reveals. Proceeding understanding of management , the government is defined; the purposes and government functions are defined; state and management functions are compared.

Текст научной работы на тему «Государственное управление: основные цели и функции»

^ ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ _ л _

Актуальные проблемы конституционного права

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ОСНОВНЫЕ ЦЕЛИ И ФУНКЦИИ

кандидат юридических наук Научная специальность : 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право

Аннотация. Раскрывается понимание управления, как в узком, так и широком смысле. Исходя из понимания управления, определяется государственное управление; определяются цели и функции государственного управления; сопоставляются функции государства и управления.

Ключевые слова: управление, государственное управление, социальное управление, государственная власть, государство.

PUBLIC ADMINISTRATION: MAIN OBJECTIVES AND FUNCTIONS

candidate of jurisprudence

Annotation. The The understanding of management, as in narrow, and wide sense reveals. Proceeding understanding of management, the government is defined; the purposes and government functions are defined; state and management functions are compared. Keywords: management, public administration, social management, government, state.

Раскрывая содержание, цели, функции и другие особенности государственного управления, необходимо, прежде всего, остановиться на самих понятиях «управление» и «социальное управление».

Термин «управление» стал средством характеристики определенного вида деятельности, т.е. совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей.

Управление означает руководство чем-либо или кем-либо. В таком понимании оно трактуется и в наши дни. Сущность управления — достижение результата путем целенаправленного воздействия.

С точки зрения общенаучного понимания «управление общественными процессами выступает как целенаправленное воздействие людей на общественную систему в целом и на ее отдельные звенья на основе познания и использования присущих ей объективных закономерностей в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленных целей»1. Один из ведущих исследователей в области государственного управления Г.В. Атаман-чук определил управление как «целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.)»2.

Среди всех видов управления, государственное управление занимает особое место, что обусловлено наличием мощной государственной власти, распространяющейся на все общество, устанавливающей правовые нормы и использующей механизмы принуждения

для обеспечения соблюдения всеми объектами управления установленных правил поведения.

Управление в философском смысле — это целенаправленное воздействие субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в соответствии с закономерностями ее существования и развития, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое субъектом управления.

Исходя из общетеоретических позиций, можно выделить следующие основные признаки управления:

♦ является функцией любой организованной системы (технической — управление техникой, машинами, технологическими процессами, биологической — управление процессами жизнедеятельности живых организмов, социальной — управление общественными процессами, людьми и организациями), обеспечивающей ее целостность и должный режим деятельности в целях достижения определенных задач;

♦ служит интересам взаимодействия элементов, составляющих ту или иную систему и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами;

♦ является внутренним качеством целостной системы, основными элементами которой являются субъект управления (управляющий элемент) и объект управления (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления);

♦ главным связующим звеном между участниками управления выступает информация;

♦ предполагает не только внутрисистемное, но и межсистемное взаимодействие, поскольку существует

1 Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., 1968. С. 110.

2 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. М., 2004. С. 50, 552.

Актуальные проблемы конституционного права

множество целостных систем различного иерархического уровня; при этом система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления;

♦ реально тогда, когда налицо подчинение объекта субъекту управления, следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие — исключительное право субъекта управления.

Перечисленные основные признаки, характеризующие общее понятие управления, приемлемы и для понимания управления в социальной сфере. Конечно, при этом учитываются особенности социальной сферы, важнейшей из которых является то, что управленческие связи реализуются через отношения людей. Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальными проявлениями, равно как и с функциями общего характера. Отсюда потребность в выражении общей связи и единства социальных процессов, каковая находит свое проявление в осуществлении социального управления. Оно является одним из ведущих условий нормального функционирования и развития общества.

Государственное управление как вид социального управления характеризуется рядом особенностей. Если рассматривать государственное управление в широком смысле слова, то его осуществляют все органы государства. Это управление реализуется в следующих видах деятельности: законодательная деятельность, осуществляемая представительными органами государственной власти; исполнительная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти; правосудие, осуществляемое системой судебной власти. Все эти формы деятельности направлены на осуществление единых целей и задач государства. Статья 10 Конституции РФ устанавливает, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Статья 11 Конституции РФ гласит, что:

1) государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ;

2) государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти Конституция РФ.

Главная цель, которая должна быть поставлена перед нынешним этапом административной реформы

в РФ, — определение роли и места гражданина в обществе и государстве. Гражданину должна быть предоставлена возможность реализации прав; отстаивать нарушенные права в сфере государственного управления при условии соблюдения принципа законности.

Государственное управление становится правомерным когда реально используется механизм разделения властей, и в первую очередь, от органов управления должны быть обособлены органы законодательства.

Определение целей и основных задач, решаемых в процессе управления, обусловливает динамичность этой формы государственной деятельности. Каждый этап развития государства сопровождается изменениями в управленческой структуре, направленными на улучшение деятельности аппарата исполнительной власти. Динамичность управленческой деятельности обеспечивает оптимальное решение задач общества.

Главная цель государственного управления определяется его сущностью, понятием, совершенствованием системы управления, изменением качественных характеристик, которые призваны обеспечить оптимальную организацию, реализацию руководством процессов, происходящих в отношении субъекта и объекта управления. Цели — это то, на что направлена деятельность органов государственного управления.

Цели государственного управления:

♦ социально-экономические, т.е. упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичных интересов; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;

♦ политические, т.е. вовлечение в управление политических сил в стране, поддержание процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;

♦ обеспечительные, т.е. обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и безопасности, уровня благосостояния;

♦ организационно-правовые, т.е. формирование правовой системы, способствующей реализации основных функций государства и решения его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований.

Перечисленные цели государственного управления соответствуют устоявшейся в теории права и государства классификации функций государства по отрас-

Вестник Московского университета МВД России

Актуальные проблемы конституционного права

левому принципу, что вполне допустимо, поскольку в функциях проявляются цели управления.

При таком подходе выделяют 5 функций государства.

Экономическая функция — обеспечение нормального функционирования и развития экономики, в том числе посредством охраны существующих форм собственности, организация общественных работ, планирование производства, осуществление внешнеэкономических связей и др.

Политическая функция — обеспечение государственной и общественной безопасности, социального и национального согласия, подавление сопротивления противоборствующих социальных сил, охрана суверенитета государства от внешних посягательств и т.п.

Социальная функция — охрана прав и свобод населения, осуществление мер по удовлетворению социальных потребностей людей, поддержанию необходимого уровня жизни населения, обеспечению необходимых условий труда, его оплаты, быта и т.д.

Идеологическая функция — поддержка определенной, в том числе религиозной, идеологии, организация образования, поддержание науки, культуры и др.

Экологическая функция — охрана окружающей природной среды, рациональное использование ресурсов, обеспечение экологической безопасности.

Таким образом, функции государства являются не постоянными, а непрерывно трансформирующимися категориями. Их классификация весьма обширна. Некоторые функции отпадают вообще, другие существенно меняют объем и содержание, а следовательно, и значимость. Кроме того, появляются новые, неизвестные ранее функции государства. Изменяется также их соотношение в единой системе, которую они образуют.

Функции государства не следует отождествлять с функциями его отдельных органов или же государственных организаций. Функции последних обладают относительно узким, локальным характером. Если функции государства охватывают собой всю его деятельность в целом, то функции отдельных органов распространяются лишь на часть его, охватывают собой деятельность лишь отдельных его частей.

Важно учитывать, что государство выступает субъектом государственного управления, а основу организационной структуры составляют органы исполнительной власти. Следовательно, функции государственного управления определяются целями и функциями государства, а функции исполнительной власти определяются целями и функциями государственного управления.

Возвращаясь к понятию «функции управления», необходимо подчеркнуть, что в науке управления нет единого понятия функций. Функция — широко распространенное слово, имеющее множество значений. Функция (лат. Ятс^о) — это исполнение, обязанность, круг деятельности, назначение, отображение, роль, совершение, соответствие. Данное понятие используется во всех областях знаний и сферах деятельности. В социально-экономических системах понятие «функция» широко применяется к системе в целом, объекту и субъекту управления, отдельным подсистемам и видам деятельности. Функции занимают особое место в системе управления и играют ключевую роль в ее формировании.

Функция управления как возможная область формирования управляющего воздействия предполагает осуществление непрерывных взаимосвязанных действий по выработке средств и методов воздействия и их реализации применительно к решению конкретной проблемы. Поэтому функция рассматривается как необходимая область процесса управления, имеющего временную и пространственную определенность и конечную результативность.

Применительно к государственному управлению, под функциями государственного управления принято понимать объективно обусловленные виды властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий государства на общественные процессы.

К общим функциям управления относятся:

1) сбор и обработка социальной информации;

2) прогнозирование, т.е. научное предвидение изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных и достижений науки;

3) планирование, т.е. определение направлений, целей управленческой деятельности и способов, средств достижения этих целей;

4) организация, т.е. формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления, определение прав и обязанностей, подбор и расстановка кадров и т.д.;

5) регулирование или распорядительство, т.е. установление режима деятельности по достижению целей и задач управления, регулирование поведения управляемых объектов, дача директив и др.;

6) координация и взаимодействие, осуществляемые для достижения общих целей управления;

7) контроль и учет, состоящие в том, чтобы установить, соответствует или не соответствует фактическое состояние объекта управления заданному состоянию.

Понятие, цели, функции и принципы государственного управления

В современной науке сложилось многообразие определений понятия “государственное управление”, что позволяет выделить широкую и узкую трактовку этого социального института.

Узкое понимание понятия государственного управления соответствует сфере функционирования органов исполнительной власти.

В более широкой трактовке понятие государственного управление означает непосредственную деятельность всех ветвей государственной власти, их органов и должностных лиц, по регулированию общественных отношений.

Вместе с тем, наиболее объективным представляется иной подход, согласно которому понятие государственного управления трактуется следующим образом – это целенаправленное организующее и регулирующее воздействие государства через систему государственных органов и их должностных лиц на общественные процессы, отношения и деятельность людей.

Субъекты государственного управления – это органы государственной власти, наделенные конституционными полномочиями осуществлять власть и непосредственное управление общественными процессами и собственно деятельностью государства: институты политического руководства и административного управления.

На рисунке показаны свойства государственного управления.

Свойства государственного управления

Свойства государственного управления

Среди множества видов социального управления государственное управление характеризуется особыми свойствами:

  1. Наличие специфического субъекта – органов государственной власти и их должностных лиц, порядок формирования и функционирования которых четко регламентирован Конституцией РФ, федеральным законодательством, иными нормативными правовыми актами.
  2. Наличие у субъекта управления государственных властных полномочий – государственное управление представляет собой способ реализации государственной власти, распространяется на все общество.
  3. Масштаб охватываемых управлением общественных явлений – государственное управление направлено на согласование интересов и действий всех или большинства граждан и социальных групп общества, удовлетворение потребностей всего населения или его большей части, а не отдельных граждан.
  4. Право государства на применение в процессе управления методов принуждения, которые направлены на обеспечение соблюдения правил поведения, установленных государством.

Цели государственного управления

Цели государственного управления вытекают из целей государства и имеют уровневую структуру, построение которой основано на принципе “древа целей”, позволяющем проследить взаимосвязь и согласованность целей разного уровня и содержания.

Центральное место в иерархии целей государственного управления занимает стратегический уровень – генеральное направление государственной политики.

Стратегические цели государственного управления должны быть конституционно закреплены. В этой связи в российской науке присутствует следующая позиция: стратегическая цель государственного управления РФ закреплена п. 1 ст. 7 Конституции РФ – создание оптимальных условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Однако такой ориентир будущего образа государства представляется размытым. Понятие “достойный уровень благосостояния” в российском правовом поле не раскрыто, отсутствуют методики расчета. В современных условиях достойный уровень благосостояния может быть разным не только для различных социальных слоев, но и для каждого отдельного гражданина.

Процесс достижения стратегической цели государственного управления протекает поэтапно. С учетом меняющихся условий и имеющихся ресурсов для каждого временного отрезка формулируются более мелкие цели – оперативные цели, решение которых сопряжено с постановкой тактических или обеспечивающих целей. В системе целей государственного управления стратегический уровень ориентирован на долгосрочную перспективу, поэтому наиболее статичен, тактические цели являются динамичными, часто корректируются.

Критерии классификации целей государственного управления:

  • объем целей;
  • результаты;
  • временная перспектива.

Критерии целей государственного управления

Критерии целей государственного управления

Цели государственного управления должны определяться с учетом, во-первых, их реалистичности и решаемости, во-вторых, последовательности их достижения, т. е. постановке новых целей должно предшествовать достижение ранее сформулированных, в-третьих, возможности корректировки выдвинутых целей.

Каждому историческому периоду в развитии государства и общества соответствует своя система целей государственного управления.

В рамках достижения цели государственного управления на государство ложится определяющая роль в управлении экономическими объектами, относящимися к государственной собственности, включая продажу, приобретение, приватизацию таких объектов, их применение для исполнения государственных функций, предоставление в аренду, концессию, в качестве залога. Государство управляет формированием и расходованием бюджета страны и регионов, движением государственных финансовых ресурсов, выполняет функции социального управления, способствует решению задач научно-технического развития.

Функции государственного управления

Функции управления в общем виде можно охарактеризовать как стабильные виды управленческой деятельности субъекта, осуществляемые для достижения поставленной цели.

Функции государственного управления – это виды деятельности органов государственной власти и управления и их должностных лиц, совершаемые в определенном нормативном порядке, направленные на регулирование общественных процессов и отношений и необходимые для достижения поставленных целей.

Функции государственного управления делят на общие и специфические.

Общие функции государственного управления:

  • анализ,
  • целеполагание,
  • прогнозирование,
  • планирование и программирование,
  • организация,
  • координация,
  • мотивация,
  • контроль,
  • регулирование.

Специфические функции государственного управления присущи только этой сфере, никакие другие субъекты, кроме органов государственной власти, их не выполняют.

  • государственное регулирование экономики,
  • налогообложение,
  • лицензирование,
  • проведение выборов и референдумов,
  • оборонная функция.

Некоторые функции государственного управления ориентированы на регулирование исключительно жизнедеятельности общества – это социально-организационные функции, другие функции направлены на упорядочение и совершенствование деятельности органов государственной власти и управления – это внутриорганизационные функции.

Принципы государственного управления

В современной науке принципы государственного управления классифицируют на три блока: общие, организационно-технологические и частные.

Принципы государственного управления

Принципы государственного управления

Общие принципы касаются содержания и целей системы государственного управления, среди них выделяют социально-ценностные (гуманизм, демократизм) и социально-функциональные. Исполнительно-распорядительная, организационная деятельность органов государственной власти и управления строится в соответствии с организационно-технологическими принципами.

Совокупность организационно-технологических принципов государственного управления представлена четырьмя группами:

Использование частных принципов государственного управления ориентировано на повышение значимости человеческого фактора в процессе государственного управления, среди них выделяют две подгруппы:

  1. Принципы, проектируемые на различные сферы жизнедеятельности общества.
  2. Принципы функционирования государственных и общественных институтов.

Однако такая классификация по своей сути объединяет в себе несколько критериев, что приводит к частичному объединению в ее рамках разноплановых категорий, имеющих различную правовую природу.

Общие и частные принципы, как правило, определяются применительно к конкретному субъектному составу, на который они распространяются, например, демократия и гуманизм реализуются в отношении неограниченного круга субъектов, а принцип равенства перед судом может быть применен лишь в отношении государственного управления, реализуемого судебными органами власти, что позволяет отнести его к числу частных принципов. Выделение организационно-технологических принципов основано на ином критерии их классификации, в связи с чем, объединение их с общими и частными приводит к смешению разнородных понятий.

Выводы

Формулирование целей государственного управления, процесс их достижения посредством использования конкретных методов и инструментов управления, выполнения определенных функций органами государственной власти и управления основываются на ряде принципов.

Принципы как продукт сознательной деятельности человека следует отличать от закономерностей, действие которых не зависит от людей.

Принципы государственного управления – это, как правило, законодательно закрепленные, базовые положения, в соответствии с которыми формируется и функционирует система государственного управления.

Понятие и виды функций государственного управления

При этом важно различать понятия “функции государственного управления” и “управленческие функции органов государственной власти”.

Функции государственного управленияэто специфические в соответствии с предметом, содержанием и средством обеспечения целостные управляющие влияния государства. Они тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы осуществления последних. Если общественные функции государства раскрывают его общественную природу и роль, то функции государственного управления показывают, как, какими способами, в процессе каких взаимосвязей с обществом оно их осуществляет.

Управленческие функции органов государственной власти – это юридически выраженные управляющие влияния отдельных органов государственной власти, которые они имеют право и обязаны осуществлять относительно определенных объектов управления или компонентов определенных структур. Объем управленческих функций обусловлен местом государственного органа в структуре управляющей системы и очерчивает его границы в управлении общественными процессами.

Как показывает практика, часто происходит смешение этих понятий, т.е. подмена элементов управленческой деятельности управляющими воздействиями, вследствие чего деформируется вся система государственного управления, а само управление приобретает призрачный, иллюзорный характер.

Функции государственного управления раскрывают и характеризуют взаимосвязи государства как целостного субъекта управления. Каждая из таких функций представляет собой определенный вид управляющего воздействия, который как бы пронизывает иерархию государственных органов и является общим, типовым для них. Поэтому в структуре государства функция государственного управления получает известную дифференциацию, распределение и рассредоточение в управленческих функциях различных государственных органов, их звеньев и подсистем. Выделение специфики «функций государственного управления» и «управленческих функций государственных органов» имеет важное значение и создает методологические посылки для рассмотрения многих управленческих проблем. Это необходимо запомнить.

Общее в функциях государственного управления и управленческих функциях государственных органов состоит в том, что:

1) и те, и другие являются управляющими воздействиями государства;

2) и те, и другие имеют одно и то же назначение — оказывать влияние на сохранение и развитие общественной системы, обеспечивать выполнение актуальных государственных предначертаний.

Различия между ними заключаются:

1) в субъекте воздействия — функции государственного управления осуществляются всей организационной структурой государственного управления, управленческие функции государственного органа — непосредственно данным, конкретным органом;

2) в объеме (пределах) влияния — функции государственного управления оказывают воздействие на большие сферы, области, крупные подсистемы, а часто и на всю общественную систему; управленческие функции государственных органов направлены лишь на отдельные компоненты, звенья, проявления общественной системы;

3) в средствах реализации — функции государственного управления обеспечиваются всей силой государства, управленческие функции государственных органов — теми полномочиями и организационными возможностями, которые предоставлены данному органу;

4) в характере — функции государственного управления отражают объективные взаимосвязи государства и управляемой общественной системы, управленческие функции для каждого государственного органа установлены в его правовом статусе и являются в этом смысле юридической констатацией управляющих воздействий данного государственного органа.

Функции государственного управления и управленческие функции органов государственной власти в связи со спецификой их параметров делятся на виды.

Как известно, государство имеет сложную иерархию органов, вследствие чего необходимо управление самой этой управляющей системой. Причем порой не менее трудное, чем управление со стороны государственных органов управляемыми объектами. Тем самым в зависимости от направленности и места воздействия можно выделить внутренние и внешние функции управления.

Внутренние функции управления олицетворяют управление внутри государственной управляющей системы. Их существование обусловлено многоуровневым и разнокомпонентным построением государства как субъекта управления, актуальностью упорядочения и активизации действий его подсистем и звеньев. Целевая ориентация таких функций управления состоит в том, чтобы придавать динамичность и законность управления каждому государственному органу, совершенствовать и развивать его, переводить в состояние, соответствующее общественным потребностям в государственном управлении.
У разных государственных органов осуществление внутренних функций управления занимает различный объем. Органы центральных звеньев уделяют, вполне обоснованно, большое внимание управлению нижестоящими органами и вообще совершенствованию организационной структуры и функциональных параметров государственного управления. Низовые органы, в том числе и местного самоуправления, заняты в основном непосредственным воздействием на социальные компоненты общественной системы, управлением соответствующими объектами.

Внешние функции управления характеризуют непосредственно процесс воздействия государственных органов на общественные процессы (управляемые объекты). В них — основной смысл и содержание государственного управления, его общественное предназначение. Система внешних функций управления государственных органов определяется, с одной стороны, вертикальным и горизонтальным построением организационной структуры государства, а с другой, особенностями целей и содержания деятельности разных управляемых объектов.

Разграничение внутренних и внешних функций управления имеет важный аналитический и практический смысл. Ведь не секрет, что в управлении бывают случаи, когда проведение различных мероприятий по организации управляющей системы, подготовке и доведению управленческих решений, проверке вышестоящими нижестоящих органов и должностных лиц и информированию вторыми первых, кадровым перемещениям и тому подобное автоматически выдается за средство усиления управляющих воздействий на общественную систему, управляемые объекты, тогда как на самом деле этого-то и не происходит. И в основном по той причине, что все подобные мероприятия “замкнулись” в самой управляющей системе, не вышли, не коснулись непосредственно аспектов организации воспроизводства материальных, социальных и духовных ценностей. Вместе с тем нельзя недооценивать роль внутренних функций управления. Разлад и противоречия в управляющей системе, отсутствие субординации и координации в управляющих воздействиях государственных органов, слабость исполнительской дисциплины, не говоря уже об игнорировании решений вышестоящих органов, другие аналогичные проявления ставят вообще под сомнение способность управляющей системы что-то делать в обществе и как-то влиять на его процессы. Необходимо ответственное отношение и к тем, и к другим функциям управления.

По критерию содержания, характеру и объему влияния функции государственного управления разделяют на общие и специальные.

Общими являются функции управления, которые отражают сущностные моменты государственного управления, его объективно необходимые взаимосвязи и имеют место практически в любом управленческом взаимодействии органов государственной власти с объектами управления. Эти функции являются основными, присущими любому управлению, независимо от того, на каком уровне и в каких областях они осуществляются. По характеру и последовательности действий к общим функциям управления целесообразно отнести такие: прогнозирования, планирование, организация, регулирование, координация, кадровое обеспечение, учет, контроль.

Рассмотренные общие функции управления необходимы для осуществления государственного управления как на общегосударственном, так и на региональных, местных, отраслевых уровнях.

Специальные функции управления отражают особое содержание отдельных влияний, обусловленное разнообразием многих взаимодействующих в управлении компонентов. Они реализуются, как правило, в отдельных сферах, отраслях или на участках государственного управления и определяются в основном запросами объектов управления (экономических, духовных и т.п.).

Специальные функции характеризуют особенности конкретного субъекта или объекта управления.

Так, можно выделить подгруппы специфических функций управления по видам управляемых объектов, потому что, например, управление экономическими объектами требует совсем иных управляющих воздействий, чем управление духовными объектами, и т.д. Даже такие специфические функции управления, как финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда и заработной платы, кредитование, и другие в каждом из видов управляемых объектов и в каждой соответствующей управляющей подсистеме получают свое конкретное преломление. Коммерческую и бюджетную структуры нельзя финансировать по одному шаблону.

Особую подгруппу специфических функций управления составляют управленческие функции государственных органов. Свои функции выполняет Президент, Кабинет министров, министерства.

3. Функциональная структура государственного управления и ее юридическое оформление

Функции государственного управления и управленческие функции государственных органов (внешние и внутренние, общие и специфические) в совокупности и взаимодействии друг с другом образуют сложную, многоуровневую функциональную структуру государственного управления.

Таким образом, можно дать следующее определение:

Функциональная структура государственного управления – это совокупность функций государственного управления и управленческих функций органов государственной власти в их взаимодействии.

Эта структура обеспечивает управленческую взаимосвязь государства как субъекта управления с общественной системой и внутреннюю динамичность ее как управляющей.системы.

“Каркасом”, несущей конструкцией функциональной структуры государственного управления выступают функции государственного управления, вокруг которых и для которых формируются управленческие функции государственных органов. В итоге каждая функция государственного управления осуществляется посредством определенного комплекса управленческих функций государственных органов, расчлененных «по вертикал» и «горизонтали».
На характер и конфигурацию функциональной структуры государственного управления влияет много факторов:

­ уровень самоуправления управляемых объектов,

­ развитость местного самоуправления,

­ форма государственного устройства,

­ свойства самого государства — его демократизм, социальная направленность, правовое оформление и т.д.

Поэтому существуют реальные трудности в том, чтобы в функциональной структуре государственного управления поддерживать рациональность и эффективность, с одной стороны, гибкость и адаптационность к изменяющимся целям, с другой. Особенно сложно обеспечивать рациональность и эффективность. Ведь необходимо, чтобы каждая функция государственного управления получала надлежащую реализацию посредством управленческих функций государственных органов, т.е. имела четкую и быструю вертикальную “проходимость” управляющих воздействий. Причем такую “проходимость”, при которой бы управляющие воздействия, рожденные центральными, федеральными государственными органами, не деформировались при движении вниз, а надлежаще дифференцировались и конкретизировались. Отсюда актуальность вертикали исполнительной власти, правового регулирования, законности, профессиональной подготовки государственных служащих, их клятвы при поступлении на государственную службу и многих других моментов. В таких условиях важное значение при “работе” с функциональной структурой государственного управления имеет системно-функциональный метод (подход), соблюдение правил и требований которого позволяет упорядочить познавательный, нормативный и практический процессы.
Прежде всего речь идет об объективизации функций управления, поскольку процесс их определения должен идти снизу — от управленческих потребностей и интересов управляемых объектов. Давно уже ведутся дискуссии о том, в каком объеме могут управлять те или иные государственные органы, в том числе и органы местного самоуправления, и рефреном звучит требование расширять и расширять компетенцию нижестоящих. Но до сих пор преобладает абстрактный подход, исходящий в общем из того, что “наверху” вопросы обычно решаются бюрократически, а “внизу” — демократически. Многое сведено к уровням и процедурам принятия управленческих решений, а не к их качеству.

Между тем проблема имеет совершенно иные и весьма объективные основания, суть которых, кратко говоря, можно свести к характеру, организации и объему общественных потребностей, обслуживаемых соответствующими управляемыми объектами. А эти характеристики потребностей выводят на технологию деятельности управляемых объектов, ее специализацию и кооперацию. Причем положение здесь, в принципе, не особо меняется, оттого что многие управляемые объекты могут находиться в частной и иной смешанной собственности и функционировать в условиях свободной рыночной экономики и сферы услуг. В любом случае государство вынуждено наблюдать за общественными процессами, контролировать их протекание в рамках установленных норм (правил), обеспечивать в них соблюдение прав и свобод своих граждан.

Значит, каждый уровень (звено) государственных органов может осуществлять те управленческие функции (в необходимом объеме) и воздействовать на те управляемые объекты, которые непосредственно обеспечивают потребности и интересы населения, волю которого представляют данные государственные органы. От обратного подход прост: нельзя, чтобы единичное определяло судьбу особенного, а особенное — судьбу общего. Это разрушение системных связей. Соответственно, каждый вышестоящий уровень должен брать на себя реализацию лишь тех управленческих функций государственных органов, которые не в состоянии осуществлять нижестоящий.

Второй аспект связан с юридическим оформлением управленческих функций государственных органов (подчеркиваю!) и закреплением их в компетенции государственных органов. Казалось бы, не требует особых доказательств тот тезис, что цели, поставленные перед государственным органом, и набор управленческих функций, которые он призван осуществлять во имя этих целей, должны быть ясно и исчерпывающе описаны в его компетенции. Тогда становится понятным, для чего создан государственный орган и как он реально действует. Но в нормативной практике данное требование не соблюдается: описание целей и управленческих функций подменено описанием задач — определенных ребусов, которые якобы призван решать соответствующий государственный орган. Подобная неопределенность в том, что и как обязан делать государственный орган в сфере управления, и ведет к тому, что при вроде бы усиленной управленческой активности (сотни тысяч людей заняты с утра до вечера) управляемые объекты не ощущают действенных управляющих воздействий.

Вопрос о правовой характеристике управленческих функций государственных органов и, соответственно, об их закреплении в компетенции государственных органов является не абстрактнотеоретическим, а непосредственно практическим, поскольку он ведет к совершенствованию правового статуса государственных органов и улучшению на этой основе их управленческой деятельности. Ведь традиционное определение компетенции государственных органов только с учетом их государственно-властных полномочий не позволяет эту компетенцию четко дифференцировать применительно к каждому государственному органу (и этот имеет право, и тот имеет право). Не всегда тождественность полномочий устраняется и в результате формулирования дополнительно к полномочиям еще прав и обязанностей органа. Правовое же закрепление (согласованное по вертикали и по горизонтали) управленческих функций государственных органов в их компетенции дает возможность конкретизировать и четко выражать содержание управляющих воздействий различных государственных органов с учетом характера их взаимосвязей с управляемыми объектами и другими государственными органами.
Методика системно-функционального подхода позволяет осветить и такой аспект функциональной структуры государственного управления, как обоснование типовых моделей управленческих функций для различных звеньев организационной структуры государственного управления. Ведь как бы ни были специфичны управляемые объекты либо их территориальные и отраслевые подсистемы, в них можно выделить определенный набор потребностей в управляющих воздействиях, которому должен соответствовать и набор управленческих функций одного или нескольких уровней государственных органов. Во многих странах имеется опыт разработки и практического освоения типовых (либо генеральных) схем государственного управления отраслями промышленности, аграрным сектором, социально-культурным строительством, административного упорядочения . Подобная работа ведется и в сфере бизнеса . Правильно подобранная комбинация управленческих функций государственных органов, согласованная в одном направлении с целями управления, а в другом — с управленческими потребностями управляемых объектов, весьма способствует повышению действенности государственного управления.

В частности, именно квалифицированное моделирование, основанное на определенных классификаторах управленческих функций государственных органов, дает возможность отделять устойчивые функции управления от переменчивых, общие от специфических, внутренние от внешних, долговременные от кратковременных и т.д. И тем самым не консервировать устаревшие функции управления и не мешать становлению новых, перспективных, добиваться такого положения, при котором функциональная структура государственного управления в каждый исторический момент соответствует общественным запросам и ожиданиям.

Ссылка на основную публикацию